Prima l’unità politica, poi le autonomie

di Mario Ciampi

Può un ente territoriale consultare il corpo elettorale per attribuirsi una maggiore autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria, in ordine a materie e funzioni costituzionali? La questione, a ben vedere, riguarda la legittimità, prima ancora che la legalità costituzionale. Certo, la sua stessa proposizione segnala le incertezze in cui versa l’ordinamento repubblicano italiano, almeno a partire dalla riforma del 2001, con le contraddizioni aggravate negli ultimi anni dalla crisi globale e dal neocentralismo da essa indotto. Regionalismo compiuto e tendente al federalismo, che convive insieme alle spinte neocentraliste tese a limitare la frammentazione del potere politico: questo è il quadro che abbiamo dinanzi. Basti pensare ai vincoli di bilancio aggravati dalla crisi economica e alla risposta che lo Stato centrale deve fornire in termini di finanza pubblica. Il risultato è che uno Stato sempre più stretto nel ruolo di negoziatore degli interessi nazionali nelle sedi europee e internazionali, libera buona parte della funzione di governo a favore delle regioni e delle autonomie locali.

Il punto è che gli enti territoriali si sono trasformati molto rapidamente da enti funzionali all’indirizzo politico dello Stato a enti in grado di esprimere un indirizzo politico indipendente da quello della maggioranza politica che guida lo Stato.

Le esigenze di autonomia richiamate dall’art. 5 della Costituzione sono appunto costituzionali se sottendono quegli interessi generali che, seppure circoscritti in un ambito territoriale limitato, hanno il carattere della politicità. Il punto sta qui: la rivendicazione di più autonomia non è ipso facto rispondente agli interessi generali di una comunità che, se deve potenzialmente esprimere interessi politici, non può che essere nazionale. Le comunità territoriali esprimono sovranità e interessi politici parziali: solo lo Stato-nazione esprime interessi politici indivisi. La controprova? Prima o poi, più o meno esplicitamente, i territori che vogliono intestarsi degli interessi politici autentici sono quasi costretti a radicare queste rivendicazioni in appartenenze localistiche che si pretenderebbero autosufficienti, autarchiche in senso tecnico, e come tali originarie e fondanti. È il caso della Catalogna, per usare un esempio non italiano. In questa logica, le comunità regionali o sub-regionali verrebbero elevate al rango di popoli (o perfino di nazioni), e i loro enti territoriali si ritroverebbero nello Stato unitario solo per via pattizia, rinnovando pertanto il pactum temporaneamente e a determinate condizioni. Ora, è indubbio che un autonomismo di questo tipo trovi uno scoglio invalicabile nel principio di indivisibilità e unità della Repubblica, formulato all’art. 5 della Costituzione come condizione imprescindibile di qualsiasi decentramento e, a maggior ragione, di qualsiasi autonomia. È vero che dall’unità richiamata nell’art. 5 potrebbe derivarsi una certa elasticità rispetto all’unitarismo delle origini, ben oltre la concezione tipicamente amministrativa dell’unità politica, ma sempre entro i limiti dell’indivisibilità della Repubblica. La stessa controversa riforma del Titolo V del 2001, nonostante avesse il fine di archiviare il “culto dell’uniformità” nel pensare l’unità politica, non ha mai inteso espungere dall’ordinamento costituzionale il primato dell’interesse nazionale. Si può discutere se questo primato possa convivere con il principio della parità degli enti costitutivi della Repubblica che quella riforma introdusse con il nuovo art. 114. A ben vedere, anche se la nuova formula dell’art. 114, comma 1 pone lo Stato come ente costitutivo inter pares con gli altri livelli istituzionali, l’interesse nazionale viene garantito dal nuovo art. 120 della Costituzione, comma 2, che stabilisce il potere sostitutivo del governo centrale in relazione a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni «nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione». Diventa sicuramente più ardua l’applicazione di questo essenziale strumento dello Stato sussidiario, con il relativo intervento suppletivo dello Stato, se si assegnano a una regione le 23 materie richieste ad esempio dalla Lombardia.

In definitiva, quella scaturita dalla riforma del Titolo V è una forma di Stato più complessa e a geometria variabile, che ha ormai superato di gran lunga sia lo Stato unitario che lo Stato regionale classico, in una torsione sempre più marcata verso un federalismo tendenziale. Se poi aggiungiamo la previsione dell’art. 116 della Costituzione riformata sul “regionalismo differenziato”, abbiamo un quadro ancora più problematico e incerto: una forma di stato che oscilla tra un policentrismo ormai costituzionalizzato e l’esigenza di un neo-unitarismo spinto dalla crisi economica e dagli impegni internazionali. Questa situazione non può che generare conflitti crescenti tra parti della Repubblica. Conflitti che vengono aggravati da fattori del tutto esterni al formalismo costituzionale, ma intimamente connessi all’organizzazione del potere e alla sua legittimazione democratica. Uno di questi è il neo-feudalesimo, che in Italia rischia di essere più dirompente che altrove per cause storiche di facile lettura. In generale, nelle democrazie contemporanee è diventato più arduo individuare il decisore politico di ultima istanza, cosa che è direttamente collegata alla frammentazione dei centri di potere e della stessa sovranità, un tempo prerogativa esclusiva dello Stato moderno, anche nella sua versione liberale costituzionale. Per ritrovare la stessa unità politica, è necessario ricavarla dalle molteplici interdipendenze che, sul piano della teoria costituzionale, implicano una crescita a dismisura del lato pattizio-pluralistico della costituzione a fronte di una decrescita del valore costituzionale dello Stato-persona: lo Stato policentrico tende a rifiutare forme forti e personificate di espressione e rappresentazione dell’unità politica, per certi versi ne ignora il significato.

La questione da porsi, con queste premesse, è se nel caso italiano lo Stato possa ancora continuare a esercitare la sua funzione unificante, sebbene in concorrenza con altri enti costituzionalmente equiordinati. Abbiamo fatto cenno alla clausola dell’interesse nazionale e alle modalità di intervento dello Stato formulate nell’art. 120 della Costituzione. Ma forse la chiave di volta di un sistema così articolato non sta nei meccanismi previsti dalla Carta fondamentale o nella giurisprudenza costituzionale, che spesso si è pronunciata a favore della necessità di contenere le autonomie nell’ambito dell’unità e indivisibilità della Repubblica. Il policentrismo regge se lo anima uno spirito sussidiario autentico, che favorisce l’autonomia come l’intervento suppletivo dell’ente superiore a vantaggio dell’ente inferiore, quando quest’ultimo si trova nell’impossibilità o nell’incapacità di adempiere alle funzioni che gli sono proprie. In mancanza di una concordia tra gli elementi costitutivi della Repubblica, di un idem sentire che riconduca le parti al tutto, e le appartenenze territoriali alla comune appartenenza nazionale, ogni pretesa di autonomia diventa conflittuale rispetto a quella dell’ente vicino, e potenzialmente centrifuga. Proprio i sistemi federalisti più spinti necessitano di un senso della nazione più radicato, di un’amicizia civile più fondata. In assenza di una solidarietà con la comunità nazionale e con lo Stato, un policentrismo come quello attuale potrebbe consentire frammentazioni e separatismi, soprattutto se è motivato da un’appartenenza priva di ideali regolativi superiori.

Il foedus tra le parti costitutive della Repubblica deve passare dal ripristino dei valori simbolici dell’unità politica. E aggiungiamo, da una riforma presidenzialista che, con l’elezione diretta del Capo dello Stato, potrebbe controbilanciare le autonomie più spinte dando più forza al patto nazionale. In un Paese come il nostro, chi ha a cuore le esigenze più autonomistiche dei territori deve trovarsi e conciliarsi con chi meglio rappresenta le istanze unitarie e simboliche della nazione. Disgiungere il momento dell’autonomismo da quello dell’unità politica introduce, in un sistema già fragile come il nostro, spinte centrifughe di difficile controllo e rivendicazioni crescenti da tutte le parti. Non si può, in sintesi, riformare così nel profondo la forma di Stato a colpi di accordi bilaterali con le singole regioni e fuori da un organico ripensamento dei rapporti centro-periferia all’interno dell’ordinamento repubblicano. Forse è arrivato il momento di un’Assemblea Costituente che riporti ordine in queste materie e decida democraticamente e saggiamente che forma dare alla nuova Italia. Così si scoprirà forse che alcune competenze devolute alle regioni sarà meglio riportarle in capo allo Stato, se riguardano gli interessi nazionali più strategici. Certo, non possiamo accettare che in prospettiva lo Stato centrale si occupi residualmente dei cittadini dei territori più svantaggiati, mentre ce ne sono altri che vengono amministrati direttamente dai capoluoghi più virtuosi o semplicemente più volenterosi. Sulla virtuosità poi di alcune zone rispetto ad altre, ci sarebbe tanto da dire in termini di storia politica ed economica del Paese, di investimenti fatti e di costi subiti, di flussi migratori interni e di classi dirigenti. Scattare un’istantanea sugli attuali divari, non è mai un’operazione pienamente corretta. In ogni caso, rimane valida l’affermazione di Minghetti: «nessuno oserebbe di discentrare l’amministrazione a tal grado che può mettere a repentaglio l’unità politica e civile».